Разделянето на ВСС на две не може да стане само с промени в закона

/КРОСС/Димитър Гочев, бивш конституционен съдия

Проектът на актуализирана Стратегия за съдебна реформа, публикуван на интернет страница на Министерство на правосъдието предвижда "преструктурирането" на Висшия съдебен съвет (ВСС) като основна мярка за постигане на стратегическата цел за преодоляване на неправомерно външно влияние върху и чрез органа за управление на съдебната власт. Съгласно плана за действие в изпълнение на стратегията тази мярка можела да се постигне чрез изменения в Закона за съдебната власт, които след публично обсъждане да бъдат приети от Народното събрание през 2015 г.

Стратегията
предвижда
създаването на 
две колегии 
към ВСС, 
като едната да има правомощията да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдии, а другата да има правомощията да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност прокурори и следователи. Без подробно изложение относно начина на конституиране на двете колегии в стратегията се казва, че колегията, която ще решава кариерни и дисциплинарни въпроси за съдии, трябва да включва мнозинство от съдии, избрани от съдии. Това изискване означава, че в колегията следва да влязат шестимата съдии, назначени от квотата на съдиите. За да представляват тези съдии мнозинство, то от квотата на Народното събрание следва да се включат не повече от петима членове. Така прокурорската колегия ще следва да се състои от най-малко шестима членове от парламентарната квота и петима членове от квотата на прокурорите и следователите. 
Стратегията не коментира мястото в предложената нова структура на така наречените "трима големи в съдебната власт" - председателя на ВКС, председателят на ВАС и главния прокурор, които са членове по право на ВСС. Въпросните трима все пак трябва да отидат някъде. Като съдии логично е с оглед на целеното в стратегията двамата председатели на върховните съдилища да са членове на съдийската колегия, а главният прокурор - на прокурорската. Ако ще е така, то представителите на парламента в съдийската колегия ще са най-много трима. В такъв случай 
представителите
на парламента 
в прокурорската
колегия ще са 8 
и от тях е много вероятно основно да зависи управлението на прокуратурата. С което би се поставила под въпрос независимостта на прокуратурата.

Очакваните резултати, които се целят чрез предвидените в стратегията предложения, са повишени гаранции за независимост, отчетност и ефективност на администриране на съдебната власт и засилена отговорност на магистратите за състоянието на съдебната власт.
Дори предложената мярка по стратегията да представлява само изменение в структурата и основните правомощия на конституционен орган, тя не може да се реализира чрез законодателни промени, тъй като те очевидно биха противоречали на конституцията.

Съгласно конституцията и съдиите, и прокурорите, и следователите се назначават, повишават, понижават, преместват и освобождават от длъжност само от ВСС. Пак според конституцията ВСС е колективен орган, състоящ се от точно определен брой членове - 25. Като всеки колективен орган той се състои от всичките си членове и волята му се формира чрез вземане на решения за упражняване на конституционно уредените правомощия при изисквания за точно определен кворум и мнозинство от целия състав на този държавен орган.
Държавният орган се характеризира с това, че той има определен състав и определени правомощия. Така наречените колегии към ВСС ще се състоят от членове, които не обхващат всички членове на ВСС, и ще имат по-тесни, т.е. различни правомощия от тези на съществуващия ВСС. А
 това означава, 
че са два нови
 държавни органа Да дам два образни примера. Какво ще стане, ако парламентът се раздели на две камари и примерно едната управлява приходите, а другата - разходите, и да се твърди, че това си е старият парламент и конституцията не е нарушена. Или пък примерно Конституционният съд да бъде разделен на две камари от по 6-ма съдии - едната да се сезира само от депутати, а другата - от други органи? По същата логика Конституционният съд може да се раздели и на 12 камари с какви ли не правомощия.

Законодателното въвеждане на две колегии - съдийска и прокурорска, ще означава, че конституционните правомощия за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии и на прокурори и следователи ще се упражняват от непълен състав на колективния ВСС, а именно от съответната колегия, като нито една от двете колегии няма да представлява конституционно предвидения в момента орган. Изводът е повече от очевиден - изправени сме не само пред промяна в структурата и правомощията на конституционно предвидения колективен орган за управление на съдебната власт. Заложеното в стратегията предвижда по същество заличаване на предвидения в конституцията орган Висш съдебен съвет и на негово място да бъдат създадени два нови органа - един, който да администрира съдиите и съдилищата, и втори, който да администрира прокуратурата, включително следователите. При това положение излиза, че двата нови органа изземват на части правомощията на сега съществуващия ВСС, който престава да съществува.

Ето защо двуколегиалният модел не е въпрос за организацията и дейността на ВСС, които съгласно Кконституцията подлежат на законова регламентация. Поради това при сега действащите конституционни текстове така нареченото разделяне на ВСС на две камари би било явно противоконституционно.

 Изземването на правомощията на ВСС също само по себе си противоречи на конституцията. А съгласно практиката на Конституционния съд това е недопустимо без конституционна промяна: "...съдиите се назначават, повишават, понижават, преместват и освобождават от длъжност от Висшия съдебен съвет, без да е предвидена каквато и да е възможност за ограничаване на правомощията му в това отношение" (Решение № 3 от 1992 г).

"Затова съдиите (и не само те!) от съдебната система се назначават, повишават, понижават, преместват и освобождават от длъжност само от Висшия съдебен съвет (чл. 129, ал. 1 на Конституцията). Един-единствен център (орган), който според конституцията е разположен вътре в съдебната система (чл. 130), определя персоналния съдийски състав в цялата страна."(Решение № 18 от 1993 г.).

Основният критерий дали една държава е цивилизована, е дали в нея се зачита правото. Ето защо никакви цели не могат да оправдаят незачитането на конституцията. Целите на стратегията на МП би могло да бъдат постигнати без да се нарушава конституцията - с друг юридически подход и с друга юридическа техника, различна от заличаването на ВСС и създаването на два нови държавни органа.

Следва да се зададе въпросът дали моделът с две колегии на ВСС ще изисква изменение в конституцията от обикновено или от Велико народно събрание.

Или по-конкретно, дали подобна промяна в структурата и правомощията на ВСС 
представлява
 промяна във
 формата на
 държавно
 управление
 по смисъла на конституцията. Конституционният съд се произнесе по въпроса кога са налице промени във формата на държавно устройство и на държавно управление със задължително тълкуване, дадено с Решение № 3 от 2003 г. Съгласно последното "неразривно свързано с формата на държавно управление, която би се променила, е и ако се променят структурата, формирането и функциите на звената от съдебната система и статута на нейните органи", като в решението неизчерпателно се изброяват примери, сред които, ако "съдиите, прокурорите и следователите се назначават, преместват, повишават или уволняват не от Висшия съдебен съвет, а от друг орган".

Конституционният съд отиде още по-далеч и обяви, че е "недопустимо обикновено Народно събрание да направи промяна в определените от конституцията организация, функции и статут на основните конституционни органи, които осъществяват държавното управление, както и в баланса между тях", включително "при промени в структурирането, начина на образуването, статута и мандата на основните органи". При така даденото широко и бланкетно тълкуване трудно може да бъде преодоляна тезата, че предвиденото в стратегията на Министерството на правосъдието преструктуриране на Висшия съдебен съвет не просто не е обект на законодателна регламентация, а е обект на конституционна промяна в правомощията на Великото народно събрание.

По аргумент за по-силното основание заличаването на конституционно предвиден орган за управлението на една от основните власти в България - съдебната власт, и създаването на негово място на два органа, които да управляват на практика две нови власти - съдебната и прокурорската, е типичен пример за промяната на формата на държавно устройство. Формата на държавно устройство се характеризира както с конституционно закрепените държавни органи, тяхната структура и правомощия, така и със съотношението и баланса между държавните органи, които упражняват различните видове власти. А създаването на нова прокурорска власт в рамките на конституционно закрепеното единство на съдебната власт променя установеното по конституцията съотношение и управление на отделните видове власти. При това положение наличието на промяна във формата на държавно устройство става очевидно и вече следва да се приеме и без да е необходимо позоваване на тълкуването, дадено от Конституционния съд.

Посочените по-горе съображения би трябвало да бъдат предмет на обществената дискусия, която трябва да предшества законодателния процес.

В тази дискусия преди всичко би трябвало да се обсъди необходимостта от тази крупна промяна в статута и правомощията на ВСС като конституционен орган и с какво това реално ще реши проблемите на съдебната система.

Що се отнася до законодателните органи, то както авторите на законопроекта, така и самият парламент не може да не се съобразят с противоречащ на конституцията опит за осъществяване на тази реформа чрез приемане на закон. Така както е предложена промяната, е необходимо 
изменение на 
конституцията 
от ВНС
В противен случай трябва да се очаква, че Конституционният съд, ако бъде сезиран с искане за установяване на противоречие с конституцията, би реагирал в съответствие с установената си практика.

Източник: "24 часа"