Парламентът като конвейер

Знаете ли, че от парламентарния конвейер всеки ден слиза по един закон? Чисто нов или рециклиран.

Статистиката от последните пет български парламента сочи, че Народното събрание приема 0.7-0.8 законопроекта на пленарно заседание. Става въпрос, разбира се, за продукция в широк диапазон - от поправки по няколко думи до проекти от десетки страници. И едните, и другите се отразяват всекидневно на живота ни, но ние знаем твърде малко за тях.

Грубото изчисление сочи, че депутатите отделят по около 4-5 часа на закон. Само че в тази сметка не влизат часовете за парламентарен контрол, обсъждането и отхвърлянето на неприетите законопроекти, дебатите и гласуването на други решения, четенето на декларации, процедурните спорове, политическите разправии и прочее обичайни за парламентаризма действия, нямащи нищо общо със законодателния процес. Да не забравим и приемането на държавния, осигурителния и здравния бюджет (те също се водят закони), което отнема няколко седмици.

Така че по-детайлната сметка ще покаже, че едва ли се падат и по два часа пленарно време за обсъждане и приемане на закон.

Технологията е още по-небрежна

Реалното обсъждане на законите е в ресорните комисии, основно в тази, която е определена за водеща. Но там в час с материята обичайно са само председателят и (невинаги) заместниците му плюс още по един-двама от парламентарна група (най-вече от основните партии). В същия формат обикновено се пренасят дебатите и в пленарната зала - в добрия случай петима-шестима депутати обсъждат, предлагат и спорят, останалите скучаят, дремят и гласуват. Много по-бурен е парламентарният живот извън заседателната зала, където тесните специалисти по кулоарни и политически интриги са доста повече и са по-плодотворни в прекарването на времето си.

В годините на тоталитарната власт Народното събрание не беше постоянно действащ орган. Събираше се на сесии няколко пъти в годината. През останалото време народните представители работеха в комисиите или в избирателните си райони. Същата практика е важала в различни периоди и преди 1944 г.

Още първият демократично избран парламент след промените - 7-ото Велико Народно събрание, мина в непрекъснат режим на работа. Причината бе напълно основателна - предстоеше да се приема нова конституция и да се променя законодателството, почти всеки ден изникваше нужда и от приемане на политически решения, осигуряващия мирния преход. Цялостната подмяна на законодателството стоеше като задача и пред следващите парламенти. Оттогава минаха 25 години, в които нормативната база непрекъснато се променяше, а НС постепенно се превърна в едно от малкото „предприятия" в България, които работят на пълен производствен капацитет.

Промените в законодателството са толкова много и толкова бързи, че дори и медиите вече не притежават достатъчен човешки и професионален капацитет, за да огледат от всички страни парламентарната продукция. Така съвсем естествено законодателството се разпробива и от лобистки идеи. Ефектът от тях може да се прояви и след години, когато всички са забравили кой какво е предлагал и кой как е гласувал. През 2014 г. Центърът за противодействие на корупцията БОРКОР констатира, че от неплатени концесионни такси от 2008 г. насам държавата е била ощетена с над 1 милиард лева. Доста от загубите сигурно щяха да бъдат спестени, ако навреме някой беше огледал многобройните поправки в Закона за концесиите и рисковете, които се крият в тях.

Дали тези дефекти в работата на парламента може да бъдат спестени, ако той се върне към стария режим на работа - на сесии? И ако темпът на законодателството леко се забави за сметка на повечето време за обсъждане на даден нормативен акт в обществото и в медиите? Така работи например германският Бундестаг. А английските и белгийските избраници на народа имат точно определен ден за гласуване. Едно е сигурно - при такъв режим на работа общественият и медийният интерес може много по-лесно да се фокусират детайлно върху работата на парламентаристите.

Всеобщ дефект на съвременния парламентаризъм в цяла Европа е неговата все по-трудна разбираемост от обикновените хора. Векове ни делят от времената, когато политическите спорове са се водели на Агората (площада) и всеки е могъл да се ориентира в тях. За да вникнеш в съвременни парламентарни дебати по конкретен законопроект, се изисква почти юридическо образование.

Общественият интерес към работата на Народното събрание у нас трайно спада през годините и вече клони към нулата. Отдавна отминаха времената, когато дебатите във ВНС приковаваха към телевизорите и радиоапаратите вниманието даже на работещите във фабриката и на полето. Днес дори и скучаещ гражданин да си пусне парламентарния радиоканал, едва ли ще се ориентира в обстановката, освен ако не е пенсиониран преподавател по право и ако няма пред себе си текста на променяния закон. „Моля, гласувайте за промяната на член шестдесет и три, алинея първа, точка трета от преходните и заключителни разпоредби, в която думата „и" се променя на „или"" - кънти гласът на парламентарния председател. „Със същия успех той би могъл да произнася традиционните си реплики и на старогръцки", е забелязал още Джеръми Паксман - гуруто на политическата журналистика във Великобритания.

У нас е практика спикерът на парламента да изчита само предложението на водещия вносител, но не и текста от променяния закон в цялост, така както той би трябвало да звучи, след като поправката бъде гласувана.

Процедурата и изкуственият език често водят до объркване дори на самите парламентаристи.

Чуйте само! „В залата не е подкрепено, че се оттегля оттегленото... Следете какво гласуваме, госпожо Ангелова!". Или: „Предлагам на гласуване точка 4 да се отмени несъществуваща алинея. Тоест гласуваме против. Който е съгласен да бъде подкрепена (бел. авт. - несъществуващата алинея), моля да гласува." Култовите реплики са от 18 юни и 2 юли т.г., когато първо в социалната комисия, а после и в пленарната зала депутатите приеха важни поправки в Кодекса на труда, касаещи битието на стотици хиляди работещи. Малцина разбраха какво точно са направили. А когато осъзнаха, промениха друг закон, за да поправят грешките си.

В българския парламент е валидно още едно по принцип практично, но порочно правило - в залата се четат единствено одобрените от водещите комисии текстове на проектозаконите. Останалите само се споменават с имената на своите вносители. Така, даже някой депутат да има желание да гласува по съвест, а не според партийно, коалиционно или друго незнайно как взето решение, трябва предварително много внимателно да се е запознал с доклада и параграф по параграф, точка по точка да следи кога точно трябва да натисне зеления вместо червения бутон.

А това граничи с невъзможното. По простата причина, че дневният ред се определя във вторник вечерта, когато заседават парламентарните групи - часове преди началото на първото пленарно заседание за седмицата. Става дума за 10-15 точки в най-различни несвързани помежду си области, като на ден има по около 50 гласувания. Най-редовно се появяват гласове „въздържал се" и във вота по наглед безобидни решения. Това най-често са депутати от опозицията, които не знаят изобщо какво се гласува, но записват присъствие, за да си получат надницата. Или такива, които се притесняват да не подкрепят някоя лобистка идея, която после и на тях „ще им се пише".

В цялата тази картина има, естествено, някои уточнения, които обаче едва ли може да са утешителни. Данните, че за един мандат се приемат по 500-600 закона, не означават, слава Богу, че се приемат по 500-600 нови закона, такива са единици. Не означава също и че са направени промени в толкова много закони, в доста случаи се правят по няколко корекции на един и същи нормативен акт. Което е още по-голям абсурд. Има закони, които вече традиционно се изменят сериозно със смяната на властта - като този за Сметната палата. Има и актове, които се кърпят всяка година, даже по няколко пъти - емблематичен е Наказателният кодекс. Отворете който и да е закон, най-отгоре са написани датите, на които е променян. Ще видите поне няколко реда, понякога цяла страница. Прегледайте го само като структура - навсякъде има членове с добавени букви - белег от депутатскd интервенция на парче

Плюс дълги-дълги допълнителни, преходни и преходни и заключителни разпоредби - още и още уговорки откога, докога, къде и как да се прилага законът. Случва се, да речем, материалът от сесията на преподаватели по право вече да не е валиден до изпита. И това, разбира се, е най-безобидният пример. Какво да кажем за съда, за бизнеса, за администрацията...

Доживяхме и случай, в който срещу законодателството на коляно остро да възрази не кой да е, а най-влиятелният министър след премиера - шефът на финансовото ведомство. Отгоре на всичкото Владислав Горанов възропта от почина не на някой случаен депутат, а на свой колега от кабинета. В началото на юни здравният министър Петър Москов внесе фундаментални промени в Закона за лечебните заведения, без да има кой знае какво обществено обсъждане по тях. На всичкото отгоре в последния момент вкара в тях още промени, включително и идеята за приватизация на държавни болници. За реакцията на Горанов можем да съдим от стенограмата на правителственото заседание от 3 юни. „Не може снощи Москов да ми го праща с 50% изменение спрямо първия материал за съгласуване и да иска днес аз да имам увереност... Ще помоля да се даде още малко време, защото се въвеждат много различни неща от първото съгласуване на законопроекта до снощното му внасяне... Вероятно всичко, което си предложил, е коректно. Аз нямам увереност, че е така, защото в 18.30 часа дойде материалът с 50% различни норми от това, което предварително сме съгласували", заявява Горанов с неприсъщо остър за правителствено заседание тон. Шефът на хазната е на мнение, че в този вид законът не трябва веднага да се препраща към парламента. Това обаче вече е сторено, остава само да се формализира.

Москов получава солидна подкрепа от премиера Борисов, според когото приватизацията на болници не е нещо, което може да спре законопроекта, и нарежда на министрите да го подкрепят, без да му „философстват" много-много. „Ще седнете, ще го разгледаме бързо, в парламента - ако има забележки, с парламентарната комисия ще го направите и ще се изчисти всякаква тема. Така че с пълно единодушие приемаме тази точка с направените забележки от Горанов!", заявява Борисов. Не е трудно да се досетим, че действително гласуване с вдигане на ръка в МС не е имало. Единодушието обаче е отразено в протокола. Пък и кой би посмял да вдигне ръка „против" след такава пледоария на премиера? Това е равносилно на оставка.

В следващите дни се оказва, че не само финансовият министър, но и синдикатите са поставени пред свършен факт. Толкова важен законопроект не е минал през обсъждане в Националния съвет за тристранно сътрудничество. А в парламентарната комисия по здравеопазване председателката Даниела Дариткова (ГЕРБ) няма ни най-малко намерение да „изчисти" текста, така както е заръчал Борисов, камо ли да се съобрази със забележките на Горанов. Единствената й задача е да се направи шпалир за проекта на здравния министър. Депутатът от ПФ Димитър Байрактаров дори предлага да не се изслушват гостите, защото те вече били пратили становища и законотворците са се запознали с тях. Всъщност становища са пратени само от тези организации, от които комисията е поискала такива. Сред тях, естествено, са и дежурни клакьори на всяка идея на д-р Москов. Синдикатите не са сред попитаните - поканени са от кумова срама в последния момент, но Дариткова милостиво им разрешава да кажат мнението си с няколко напомняния да бъдат кратки. На никого не му се слуша, всички знаят как ще премине гласуването, аргументите са излишни.

„Не очаквай разбиране - казват присъствали на подобни „обсъждания". - В общия случай депутатите гледат с празен поглед, докато гостите се изказват, мислено изобщо не са в залата.

Но това е по-добрият вариант. Някои неприкрито изпитват досада и ако могат, те прекъсват и настояват да отговаряш едносрично - дали си „за" или „против" законопроекта."

Колкото до конкретния случай - законодателният блицкриг на Москов все пак не успява. Засега.

След негативна обществена реакция на новината за приватизацията на болниците премиерът Борисов се отказва от идеята. От нея се дистанцира и групата на АБВ, чийто представител първоначално е подкрепил с гласуване проекта. Тук обаче се явява процедурен проблем - приватизацията на болниците не може да се извади от целия законопроект, след като той е одобрен на второ четене в здравната комисия. Остава да се разчита, че депутатите ще отхвърлят точто този текст в залта или вносителите ще оттеглят целия закон. Засега той стои „на трупчета".

Още по-конфузно за депутатите бе приемането на поправките в Кодекса на труда, за които вече стана дума. Този път невинни нямаше от нито една парламентарна група, тъй като законопроектът мина в залата с почти пълно единодушие. Предложенията на Петър Кънев, Корнелия Нинова и група народни представители от БСП звучат рутинно:

- „В допълнителнителните разпоредби се създава параграф 2а: „Приложимост към трудовите отношения в микропредприятията и малките предприятия."

- Параграф 2а: Разпоредбите на чл. 136а, чл. 138а и чл.181 не се прилагат за микропредприятията и малките предприятия."

Сигурно 99% от хората няма да разберат за какво става въпрос, дори и да слушат на живо дебатите. А въпросните текстове не са никак маловажни, тъй като касаят пряко всекидневието на над 53% от всички работещи в България, колкото са служителите на малките и микропредприятията. С поправката отпадат ограниченията за удължаване на работното време от страна на работодателя до 60 работни дни през годината, но не повече от 20 поредни дни. Отменят се ограниченията при преминаване на предприятието в режим на намалено работно време, включително съгласуването със синдикатите, уведомяването на Инспекциите по труда и информирането на служителите. Премахва се задължението на мениджмънта на предприятието да отчита и да нормира работното време, както и да определя редуването на смените. Казано още по-кратко: дават се допълнителни права на работодателите да разполагат с работниците си по всяко време и както сметнат за добре.

Още при обсъждането в комисиите експерти предупреждават, че премахването на чл. 136а за малките и микропредприятията противоречи на Европейска директива (2003/88/ЕО). Тя не разрешава седмичното работно време да надвишава 48 часа освен при изрично съгласие на служителя и при компенсация на извънредния труд, която трябва да стане още в рамките на следващите четири месеца. Депутатите обаче не само гласуват текстовете с консенсус, но в суматохата без малко да направят подарък и на собствениците на средни и големи предприятия, та се налагат няколко гласувания, а спорове какво точно е гласувано - и прегласувания.

В социалното министерство явно са се усетили, че е допуснато противоречие с европейската директива и месец по-късно без много шум е предприета операция за връщане на старите текстове. За целта се използва обстоятелството, че в момента в парламента стои отворен Кодексът за социалното осигуряване (КСО). Между двете му четения може да се правят нови предложения и група народни представители начело с Мариана Тодорова (АБВ) внасят текста. Така се стига до изключително забавна ситуация: Кодекс на труда да се променя чрез... промяна в Кодекса за социалното осигуряване.

А сега си представете, че сте депутат и се заредете с още капка търпение, за да прехвърлите и този текст от КСО. Всъщност важни са само първите осем и последните шест думи от него:

Създава се нов Параграф 48 в Кодекса на труда (обн., ДВ, бр. 26 и 27 от 1986 г.; изм. бр. 6 от 1988 г. бр. 21, 30 и 94 от 1990 г., бр. 27, 32 и 104 от 1991 г., бр. 23, 26, 88 и 100 от 1992 г.; Решение № 12 на Конституционния съд от 1995 г. - бр. 69 от 1995 г.; изм., бр. 87 от 1995 г., бр. 2, 12 и 28 от 1996 г., бр. 124 от 1997 г., бр. 22 от 1998 г.; Решение № 11 на Конституционния съд от 1998 г. - бр. 52 от 1998 г.; изм. и доп. бр. 56 83, 108 и 133 от 1998 г., бр. 51, 67 и 110 от 1999 г., бр. 25 от 2001 г., бр. 1, 105 и 120 от 2002 г., бр. 18, 86 и 95 от 2003 г., бр. 52 от 2004 г. бр. 19, 27, 46, 76, 83 и 105 от 2005 г., бр. 24, 30, 48, 57, 68, 75, 102 и 105 от 2006 г., бр. 40 ,46, 59, 64 и 104 от 2007 г., бр. 43, 94,108 и 109 от 2008 г., бр. 35, 41 и 103 от 2009 г., бр. 15, 46, 58 и 77 от 2010г.; Решение № 12 на Конституционния съд от 2010 г. - бр. 91 от 2010 г.; изм. бр. 100 и 101 от 2010 г., бр. 18, 33, 61 и 82 от 2011 г., бр. 7, 15, 20 и 38 от 2012 г.; Решение № 7 на Конституционния съд от 2012 г. - бр. 49 от 2012 г.; изм. бр. 77 и 82 от 2012 г., бр. 15 и 104 от 2013 г., бр. 1, 27 и 61 от 2014 г.): Параграф 2а от допълнителните разпоредби се отменя.

От този директно цитиран законодателен текст виждате и безбройните поправки в Кодекса на труда през годините. А най-забавното е, че при изброяването им вносителите са пропуснали точно последната промяна, излязла на 17 юли в Държавен вестник, която всъщност искат да отменят.

Серия от грешки?

По-скоро комедия от грешки, стига да не ставаше въпрос за правата на работещите.

Разбира се, никой в работата си не е застрахован, че няма да сбърка. Включително и пишещите тези редове. Но някои пропуски понякога касаят живота на стотици хиляди хора. Дали законодателният брак няма да намалее, ако законодателите се постараят леко да понамалят темпото? Ако законопроектите се обсъждат малко по-дълго предварително и с повече хора? И ако поне обществено активните граждани знаят какво предстои да се гласува утре в парламента, след като всички аргументи „за" и „против" внесените закони вече са публично казани? В сегашния модел на „парламент-конвейер" подобни екстри изглеждат невъзможни.

Ако това ще прозвучи утешително за българските депутати, те не са единствените, които може да станат за резил. Емблематичен случай за парламентаризма в съвременния забързан до полуда свят описва Паксман в книгата си „Политическото животно":

В Долната камара на английския парламент разглеждането на проектозакон, внесен от редови депутат, често се определя с лотария. Така през ноември 2001 г. късметът се усмихнал на Ерик Пикълс, кротък и задълбочен законотворец, който проявявал сериозен интерес към храните.

Представителят на избирателния район в Есекс написал законопроект, задължаващ производителите на хранителни продукти да поставят етикети, на които е отбелязан произходът на съставките на продукта. Такъв закон би създал у хората увереност, че знаят какво ядат, мотивирал се депутатът. Идеята за ограничаване на свободната търговия обаче никак не се харесала на правителството на Тони Блеър. От мнозинството поръчали на лично предания на премиера депутат Крис Брайънт да разгроми предложенията на колегата си. Пикълс бил подложен на унизителна процедура, в която го разпитвали дали ползва карта „лоялен клиент" за намаления в супермаркетите, дали трябва да се обявява произходът на лимоните в лимоновата пита, след като те представляват по-малко от 25% от съдържанието й, редно ли е петнистите глостършърски прасета да се произвеждат единствено в графството, откъдето произхожда името им, и пр. в същия дух. За поанта дошло предупреждението на Брайънт, че приемането на закона може да създаде проблеми на Великобритания по параграф 226 и 227 от подписания в Рим през 1957 г. Договор за учредяване на Европейската икономическа общност. Ресорният министър пък се загрижил да не би да се стигне до обтягане на отношенията на страната с Европейския съюз.

След толкова съкрушителен аргумент мнозинството, естествено, отхвърлило законопроекта. Преди това вносителят добросъвестно прекарал месеци в проучвания на ефекта от предложенията си и в обществени обсъждания с фермери, производители, търговци и потребители. На Пикълс все пак му останало едно удовлетворение, когато по-късно следобед спипал опонента си в редакцията на „Ханзард" (английския „Държавен вестник"). Брайънт се опитвал да промени в протоколите от заседанието номерата на параграфите от римския договор, които преди малко авторитетно цитирал.

Статистика

За настоящото 43-ото Народно събрание (от 27/10/2014) още няма обобщена справка колко закона е приело. До 15 юли бяха постъпили 323 законопроекта, от тях 104 внесени от МС. До 17 юли бяха проведени 105 заседания.

42-рото Народно събрание (21/05/2013 - 05/08/2014) е приело 138 закона, 266 решения и 3 обръщения и декларации. Парламентът е имал 157 пленарни заседания, като 21 от тях са били извънредни.

41-вото Народно събрание (14/07/2009 - 14/03/2013) е приело 554 закона, 568 решения и 12 обръщения и декларации. Парламентът е имал 487 пленарни заседания, като 35 от тях са били извънредни.

40-ото Народно събрание (11/07/2005 - 25/06/2009) е приело 718 закона и 228 ратификации. Парламентът е имал 556 заседания.

39-ото Народно събрание (05/07/2001 - 17/06/2005) е приело над 620 закона, 600 решения и 26 декларации. Парламентът е имал 554 заседания, като 73 от тях са били извънредни.

Калин Първанов, Ясен Люцканов

Списание „Тема"

3 август 2015 г.